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        关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见

        发布日期:2019-11-25 10:27
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        为贯彻落实《中共山东省委、山东省人民政府关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》(鲁发〔2017〕40号),维护农民集体资产权益,探索农村集体所有制有效实现形式,创新农村集体经济运行机制,现结合我市实际,提出如下实施意见。

        一、重要意义

        农村集体产权制度改革,是涉及农村基本经营制度和我国基本经济制度的一件大事,是新形势下完善农村生产关系的重大举措,是全面深化农村改革的重大任务。农村集体资产包括农民集体所有的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等资源性资产,用于经营的房屋、建筑物、机器设备、工具器具、农业基础设施、集体投资兴办的企业及其所持有的其他经济组织的资产份额、无形资产等经营性资产,用于公共服务的教育、科技、文化、卫生、体育等方面的非经营性资产。这三类资产是农村集体经济组织成员的主要财产,是农业农村发展的重要物质基础。长期以来,我市农村集体经济组织积累了大量资产,但也存在着资产权属不明、经营收益不清、管理组织不健全、运行机制不完善等问题,限制了集体资产的有效配置和顺畅流转。推进农村集体产权制度改革,有利于城乡要素的平等交换,有利于集体资产资源使用效率的提高,有利于农村社会治理体系的完善,有利于成员集体收益分配权的维护,探索形成既体现集体优越性又调动个人积极性的农村集体经济运行新机制,对完善农村基本经营制度,增强集体经济发展活力,保障农民权益,形成农村经济发展新动能具有重大意义。

        二、总体要求

        (一)指导思想。全面贯彻落实党的十九大精神,坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,牢固树立新发展理念,根据省委、省政府对农村集体产权制度改革的总要求,按照市委、市政府关于深化农村改革的决策部署,大力实施乡村振兴战略,在稳定农村基本经营制度的基础上,充分尊重农民的意愿和首创精神,以明晰农村集体产权归属、维护农村集体经济组织成员权利为目的,以推进集体经营性资产改革为重点任务,以发展股份合作等多种形式的合作与联合为导向,坚持农村土地集体所有,坚持家庭承包经营基础性地位,探索集体经济新的实现形式和运行机制,不断解放和发展农村生产力,壮大农村集体经济,加强基层组织建设,扎实推进农业供给侧结构性改革,积极培育农业农村发展新动能,为推进城乡协调发展,巩固党在农村的执政基础提供重要的支撑和保障。

        (二)工作原则。一是坚持正确的改革方向。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用,明确农村集体经济组织市场主体地位,完善农民对集体资产股份权能,促进集体经济发展和农民增收。二是坚守法律政策底线。严格工作程序,坚守法律政策底线,坚持农民集体所有不动摇,防止集体资产流失,坚持农民权利不受损,防止外部资本侵占和内部少数人控制。三是尊重群众意愿。坚持尊重农民意愿与政府引导相结合,发挥农民主体作用,支持农民创新创造,确保农民知情权、参与权、表达权、监督权。四是因地制宜、分类指导。根据各地实际情况,区分不同性质集体资产和不同类型的村(组),因地制宜、分类指导、稳慎开展,坚持试点先行、先易后难,不搞齐步走、不搞一刀切。五是坚持和加强党的全面领导。充分发挥农村基层党组织的领导核心作用,调动广大党员干部和农民群众的积极性、创造性,围绕巩固和加强党在农村的执政基础来谋划和实施农村集体产权制度改革,确保各项举措有效落地。

        (三)改革目标。通过改革,逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度;建立符合市场经济要求的农村集体经济运行新机制,形成有效维护农村集体经济组织成员权利的治理体系。对集体土地等资源性资产,继续按照已有部署做好确权登记颁证工作,发展多种形式农业适度规模经营;对集体公益设施等非经营性资产,重点探索建立集体统一运行管护的有效机制,更好地为集体经济组织成员提供公益服务;对经营性资产,着力推进确权到户和股份合作制改革。在总结2017年全市农村集体产权制度改革试点工作经验做法的基础上,2018年,分类推进,将改革工作扩大到所有涉农乡镇(街道),重点开展清产核资、成员身份确认等基础性工作,10月底前全面完成清产核资和数据审核汇总上报工作年底50%的村(居)基本完成农村产权制度改革任务;2019年底90%以上的村(居)基本完成农村集体产权制度改革任务;2020年,基本完成改革任务,完成改革的涉农村(居)成立新型集体经济组织;2021年,开展改革扫尾工作。在进行农村集体产权制度改革中,市级财政支持发展的集体经济试点项目和美丽乡村建设项目的村,应在项目实施中完成改革工作任务。

        三、重点工作

        (一)全面开展农村集体资产清产核资。清产核资是农村集体产权制度改革的基础和前提。要对乡、村、组农民集体所有的各类资产包括资源性、经营性、非经营性资产进行全面清产核资,并将所有权确权到不同层级的农村集体经济组织成员集体,不能打乱原集体所有的界限,由农村集体经济组织依法代表集体行使所有权。在清产核资中,重点清查三个方面,一是还没有承包到户的集体“四荒”地等资源性资产,二是集体统一经营的经营性资产,三是债权债务现金等。在整个清产核资过程中都要尊重农民的意愿,组织农民参与,接受农民监督,得到农民认可。对资产规模较大或群众争议多的村(组),可以根据农民意愿聘用专业机构协助开展相关工作。清产核资结果要向全体农村集体经济组织成员公示,经成员大会或者代表大会确认后,建立健全集体资产管理台帐和登记、保管、使用、处置、备案等制度。已完成清产核资的村(组),要按要求查缺补漏,健全档案信息,规范管理,安全保管。对清产核资中的各类问题依法依规进行处理。

        (二)合理确认集体经济组织成员身份。这是农村集体产权制度改革的关键环节。依据有关法律法规,按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则,统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素,协调平衡各方利益,做好农村集体经济组织成员身份确认工作,解决成员边界不清的问题。县(市、区)要制定农村集体经济组织成员身份确认指导性规范或意见,建立健全农村集体经济组织成员登记备案机制;农村集体经济组织成员身份确认的具体程序、标准和管理办法,由集体经济组织成员大会协商确认并实施。成员身份确认结果要进行公示,并在乡镇(街道)登记备案,既要得到多数人认可,又要防止多数人侵犯少数人权益,并且特别注意保护妇女的合法权益。

        (三)积极稳妥推进经营性资产股份合作制改革。经营性资产的改革是农村集体产权制度改革的重点,即在全面清产核资的基础上,将农村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员,作为其参与集体收益分配的基本依据。改革要体现成员集体所有和特有的社区性,只能在农村集体经济组织内部进行,主要在有经营性资产的村(组),特别是城中村、城郊村和经济发达村开展。对于非经营性资产,不宜折股量化到户,要根据其不同投资来源和有关规定统一运行管护。股权设置应以成员股为主,是否设置集体股及所占比例要由本集体经济组织成员民主讨论决定。成员股可以仅设置人口股,也可以根据实际需要分别设置人口股和农龄股(劳龄股);有条件且需要的地方可以设置扶贫股、独生子女奖励股等。股权管理提倡实行不随人口增减变动而调整的静态管理模式,即生不增、死不减,保持稳定。提倡农村集体经济组织成员家庭今后的新增人口,通过分享家庭内拥有的集体资产权益的办法,按章程获得集体成员身份和集体资产份额。

        (四)建立健全农村集体经济组织。农村集体经济组织是集体资产管理的主体,要在基层党组织的领导下,依法代表成员集体行使集体资产所有权。集体资产所有权确权要严格按照产权归属进行,不能打乱原集体所有的界限。完成改革的村(组)都应建立健全农村集体经济组织,可根据成员结构、资产情况等,建立经济合作社或股份经济合作社。现阶段可由县(市、区)人民政府明确县级农业部门负责发放农村集体经济组织登记证书,农村集体经济组织据此向有关部门办理银行开户等相关手续。农村集体经济组织要完善治理机制,制定组织章程,发挥好管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等功能作用;要严格保护集体资产所有权,农村承包土地经营权流转不得改变土地集体所有性质。涉及成员利益的重大事项要实行民主决策,防止少数人操控。鼓励资产规模较大的集体经济组织,实行独立核算和规范管理。妥善处理好村党组织、村民委员会和农村集体经济组织的关系,厘清权责边界;有需要且条件许可的地方,可以实行村民委员会事务和集体经济事务分离。

        (五)保障农民集体资产股份权利。在改革试点区,积极探索赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权的办法。建立集体资产股权登记制度,记载农村集体经济组织持有的集体资产股份信息,集体资产量化为股权后,由集体经济组织向股东出具股权证书,作为其参与集体经济管理决策、享有收益分配的凭证。健全集体收益分配制度,明确公积金、公益金提取比例。稳慎探索农民对集体资产股份有偿退出的范围、条件和程序,现阶段农民持有的集体资产股份只能在本集体内部转让或者由本集体赎回,同时防止出现持有份额较大的股东。鼓励各试点县(市、区)在国家法律法规和政策范围内,指导集体经济组织制定集体资产股份继承的具体办法,开展集体资产股份抵押、担保贷款试点,探索形成可复制、可推广的经验模式。各县(市、区)依据当地实际,按照自愿协商、完善体系、促进发展的原则,积极推进齐鲁农村产权交易中心济宁有限公司分中心的建设,稳妥搭建县乡农村综合产权流转交易机构,或者依托县乡集体资产监督管理、土地经营权流转管理服务等平台,建立符合农村实际的区域性产权流转交易市场(中心),开展农村承包土地经营权、集体林权“四荒”地使用权、渔业水域滩涂使用权、农业类知识产权、农村集体经营性资产出租等流转交易。在农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点中,探索正确处理国家、集体、农民三者利益分配关系的有效办法。维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权,在试点基础上探索支持引导其依法自愿有偿转让上述权益的具体办法。

        (六)发展壮大集体经济。农村集体经济是社会主义公有制经济的重要组成部分,随着社会主义市场经济体制的建立,深化农村集体产权制度改革既体现集体经济的优越性,又调动个人的积极性。推进农村集体产权制度改革决不是将集体资产“分光吃净”,而是围绕发展壮大集体经济引领和支撑农民增收致富。鼓励各地充分利用各类集体资产、独有的生态环境和人文历史资源、集体积累和政府帮扶资金等,发展符合当地规划和群众需求的相关产业,探索发展壮大集体经济的有效途径。集体资产运营应采取市场化方式,可以由改革后的集体经济组织自主经营,也可以通过承包、租赁、托管、联营、股份合作等方式,由其他主体经营或与其他主体联合经营。以县(市、区)为单位,统筹整合财政涉农资金,建立农业产业项目库,重点扶持集体经济薄弱村,通过实施产业项目,探索多种形式的资产运营模式。支持符合条件的农村集体经济组织优先承担财政支农惠农项目,为农户和各类农业经营主体提供产前产中产后的农业生产性服务。鼓励各类资本共同参与村级集体经济发展,探索建立多元化投融资机制,做大做强优势特色产业,加快培育农业“新六产”。有条件的县(市、区)可以设立扶持村级集体经济发展基金。力争到2020年年底基本消除集体经济空壳村,使集体收入3万元以下的村实现收入翻番。

        (七)强化农村集体资产监督管理。加强农村集体资金资产资源监督管理,保障集体经济组织成员各项民主权利。加快全市农村集体资产管理信息系统建设,推动农村集体资产管理制度化、规范化、信息化。建立专业化的农村集体经济财会、审计监督队伍,落实民主理财,规范财务公开,提高农村财务管理规范化水平;加强农村集体经济组织审计监督,做好日常财务收支、重大决策事项、债权债务等定期审计。对集体财务管理混乱的村,县级党委和政府要及时组织力量进行整顿。建立问题移交、定期通报和责任追究查处制度,防止发生侵占集体资产问题,坚决查处发生在群众身边的腐败行为。

        四、保障措施

        (一)强化组织领导。各级党委和政府要充分认识农村集体产权制度改革的重要性、复杂性、长期性,保持历史耐心,增强担当意识,积极稳妥推进改革。改革工作由市农村集体产权制度改革工作领导小组负责,市农业局、市委农工办牵头实施,有关部门按照职责分工,制定配套的支持政策、分工实施方案并抓好落实。按照省、市党委政府的工作部署,各地要统筹谋划、细化工作任务、落实工作措施、加强督导考核,确保稳妥推进。县、乡党委书记要亲自挂帅,做到亲自部署重要工作、研究重大问题、协调重要事项、督办重要案件,确保事有人管、责有人负。注重改革的系统性、协同性,与正在推进的有关改革做好衔接,发挥改革的综合效应。对于改革中遇到的矛盾和问题,特别是涉及重大政策调整的,要及时向上级报告。

        (二)加大政策支持力度。要逐步增加政府对农村的公共服务支出,减少农村集体经济组织的负担。进一步完善财政引导、多元化投入共同扶持集体经济发展机制,完善金融机构对农村集体经济组织的融资、担保等政策,健全风险防范分担机制。统筹安排农村集体经济组织发展所需用地。按照国家规定落实支持农村集体产权制度改革的税收政策,对符合规定条件的土地、房屋权属转移免征契税,对签订的符合规定条件的产权转移书据免征印花税,免收确权变更中土地、房屋等不动产登记费;对新成立的符合条件的农村集体经济组织落实相关税收优惠政策;对符合条件的集体经济组织落实小微企业等相关税收优惠政策。政府拨款、减免税费、扶贫投入等形成的资产归农村集体经济组织所有,可以量化为集体成员持有的股份。各级财政要加大对改革工作的支持,安排专门资金予以保障。

        (三)积极宣传引导。充分利用电视、讲座、张贴宣传标语和悬挂横幅等多种途径和形式,广泛宣传中央、省、市对农村集体产权制度改革的相关政策和工作安排。积极做好农村产权保护、农村土地承包等各项法律法规的宣传、落实工作,认真做好农村产权纠纷调解仲裁和司法救济工作。加强基层干部培训,增强业务执行能力。加强工作督导调度,推进改革措施落地生根。

        (四)完善农村经管体系建设。认真贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》(中办发〔2017〕11号),以推进农村集体产权制度改革、完善农村土地“三权”分置为抓手,强化公共服务职能,完善农村经营管理体系,根据农村人口数量充实配备专职工作人员和必要办公设备,确保责任和人员落到实处。建立健全容错机制,落实激励保障等措施,进一步增强基层农经人员投入改革、奉献改革的事业心和责任感。

        (五)严肃工作纪律。加强改革过程中的矛盾纠纷排查调处,拓展基层农村土地承包调解体系功能,切实将矛盾纠纷解决在基层。各级党员干部特别是领导干部要以身作则,坚决杜绝借改革之机为本人或亲友谋取私利。对改革中借机低价变卖、转移财产、挥霍浪费等造成集体资产流失的,依法依纪依规追究相关人员责任;涉嫌犯罪的,移送司法机关依法处理。

        本意见自2018年511日起施行。此前印发的有关文件规定,凡与本意见不一致的,按照本意见执行。


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